Das Personal in der modernen Verwaltung

Das Personal im öffentlichen Sektor stellt ein zentrales Element effektiven Verwaltungshandelns wie auch einen wesentlichen Kostenfaktor dar. Dem Personalmanagement (einschließlich Dienst- und Gehaltsrecht) kommt damit in der Verwaltungsreform große Bedeutung zu. 

2018 waren im Bund rund 136.000, in den Ländern und der Stadt Wien rund 143.000 und in den Gemeinden rund 76.000 öffentlich Bedienstete (in Vollbeschäftigungsäquivalenten (VBÄ)) tätig. Dazu kamen noch rund – ebenfalls in VBÄ – 56.000 Landesbedienstete in ausgegliederten Rechtsträgern (Krankenanstalten) und 68.000 Landeslehrererinnen und -lehrer; letztere waren Bedienstete der Länder, wurden jedoch vom Bund finanziert. (Pensionsstand und -ausgaben der Landesbeamtinnen und -beamten; BMKÖS, "Das Personal des Bundes 2019", Seite 9 bis 11) Die Statistik Austria und die OECD schätzten die Gesamtzahl der im Jahr 2015 im öffentlichen Sektor (Sektor Staat) Beschäftigten – inklusive Sozialversicherungsträgern, Kammern und rund 400 Institutionen mit eigener Rechtspersönlichkeit (zum Beispiel Universitäten, Anstalten) – auf rund 683.900 Personen. Das waren 15,9 Prozent der Erwerbsbevölkerung und damit weniger als im OECD-Durchschnitt (18,1 Prozent). (BMKÖS, „Das Personal des Bundes 2019“, Seite 14)

In Österreich besteht kein exakter, nach einheitlichen Gesichtspunkten konzipierter Gesamtüberblick über das im Sektor Staat beschäftigte Personal und seine Kosten. Ein wesentlicher Grund dafür ist, dass jede Gebietskörperschaft, jeder Selbstverwaltungskörper und in der Regel auch jede ausgegliederte Einheit eigene Personalkompetenz und Personalhoheit hat und keine zentrale Stelle für die Vereinheitlichung und Zusammenführung der Daten besteht. 

Verbesserungspotenzial

Bei den Gebarungsüberprüfungen der letzten Jahre stellte der Rechnungshof folgende Probleme und Verbesserungspotenziale fest:

  • Personaleinsparungen und demografische Struktur
    Die zentrale Steuerung der Personaleinsparungen des Bundes beruhte lediglich auf einem Pensionsprognosemodell. Ressortspezifische Ausgangslagen (Organisationsstrukturen, bisherige Entwicklung der Personalstände) und Aufgaben blieben unberücksichtigt. Durch die Personaleinsparungen bis 2015 kam es zu einer Verschiebung der Altersverteilung beziehungsweise Erhöhung des Durch­schnittsalters der Bundesbediensteten. Aufgrund der vorliegenden Altersverteilung werden die zahlenmäßig stärksten Jahrgänge der Beamtinnen und Beamten bis 2030 in den Ruhestand versetzt werden. Die alterslastige demografische Verteilung des Bundespersonals wäre daher bei Konsolidierungsvorgaben zu berücksichtigen. (Personalbewirtschaftung des Bundes mit dem Schwerpunkt Personalplan)

  • Atypische Beschäftigungsverhältnisse
    Das Instrument zur Steuerung der Personalkapazität auf Bundesebene ist neben dem Bundesfinanzrahmengesetz der Personalplan des Bundes.

    Atypische Beschäftigungsverhältnisse – wie freier Dienstvertrag und Arbeitskräfteüberlassung – oder kollektivvertragliche Beschäftigungsverhältnisse sind im Personalplan allerdings nicht erfasst. Atypische Dienstverhältnisse ermöglichten daher die Umgehung des Personalplans und der darin vorgesehenen Steuerungsmechanismen. Dies widersprach außerdem dem Grundsatz der Budgetwahrheit, da die entsprechenden Zahlungen im Sachaufwand und nicht im Personalaufwand des Bundesbudgets verbucht wurden. (Personalbewirtschaftung des Bundes mit dem Schwerpunkt Personalplan) Durch die Verbuchung im Sachaufwand war die Verwendung öffentlicher Mittel partiell intransparent. Der Aufbau von personellen Parallelstrukturen außerhalb des Personalplans führte zudem zu einem Anstieg des für die Verwaltung eingesetzten Personals. (Maßnahmen des Landes Kärnten zur Begrenzung des Personalaufwands)

  • Personal in ausgegliederten Rechtsträgern
    Im Jahr 2014 waren rund 103.000 VBÄ in ausgegliederten Rechtsträgern und Bundesbeteiligungen beschäftigt. Diese unterlagen nur eingeschränkt beziehungsweise – wie die atypisch Beschäftigten – gar nicht dem Personalplan. Trotz Berichtspflicht gab es keine vollständigen Daten zur Personalsituation der Rechtsträger im organisatorischen oder finanziellen Einflussbereich des Bundes. (Personalbewirtschaftung des Bundes mit dem Schwerpunkt Personalplan)

  • Einheitliches Dienstrecht
    Das dienstrechtliche Homogenitätsgebot – zur Sicherstellung der einheitlichen Entwicklung der Dienst- und Besoldungsrechte der Gebietskörperschaften – wurde 1999 aufgehoben und durch wechselseitige Informationspflichten ersetzt. (Pensionsstand und -ausgaben der Landesbeamtinnen und -beamten)

    Das Dienst- und Besoldungsrecht der öffentlich Bediensteten unterteilt sich im Bund sowie in den meisten Ländern in jenes für Beamtinnen und Beamte und jenes für Vertragsbedienstete. Unterschiede – bei im Wesentlichen vergleichbaren Aufgaben und Dienstpflichten – ergeben sich insbesondere bei der Entlohnung und der Sanktionierung von Dienstpflichtverletzungen.

    Das Regierungsprogramm 2020 bis 2024 enthält als Ziel die Modernisierung des Dienstrechts für alle neu eintretenden öffentlich Bediensteten und die Förderung der Durchlässigkeit zwischen den Gebietskörperschaften.
    Im Land Niederösterreich gilt seit Juli 2006 für die Bediensteten des Landes ein neues einheitliches Dienst- und Besoldungsrecht. Diese Dienstrechtsreform ist aus Sicht des Rechnungshofes eine Referenz für ein modernes und leistungsorientiertes System. Sie verwirklichte ein für Beamtinnen und Beamte sowie Vertragsbedienstete weitgehend einheitliches Dienstrecht mit nur noch einzelnen Besonderheiten je Berufsgruppe sowie ein einheitliches Besoldungsrecht mit höheren Einstiegsgehältern, flacheren Gehaltsverläufen, Entfall der Zulagen und Reduktion der Nebengebühren. (Dienstrechtsreform sowie Zulagen und Nebengebühren der Landesbediensteten)

    Im Zuge der Modernisierung des Dienstrechts des Bundes wären die wesentlichen Unterschiede zwischen öffentlich-rechtlichem und vertraglich bedienstetem Personal zu berücksichtigen. Dabei wären insbesondere zu evaluieren:

    • die Einführung eines Instrumentariums zur Ahndung von Dienstpflichtverletzungen von Vertragsbediensteten,
    • die Dienstfreistellung von Vertragsbediensteten im Falle von Dienstpflichtverletzungen und
    • die Übertragung der Zuständigkeit für Streitigkeiten der Vertragsbediensteten an das Bundesverwaltungsgericht. (Disziplinarwesen der Bundesbediensteten)

  • Disziplinarwesen

    Das Disziplinarwesen der Beamtinnen und Beamten des Bundes war aus organisatorischer Sicht stark fragmentiert: Zur Ahndung von Dienstpflichtverletzungen war bei jeder obersten Dienstbehörde eine Disziplinarkommission einzurichten. Die Auslastung dieser Disziplinarkommissionen war sehr unterschiedlich, teilweise sehr gering. Auch die Bestandskraft ihrer Entscheidungen vor dem Bundesverwaltungsgericht zeigte noch Möglichkeiten zur Qualitätssteigerung. Auf eine Empfehlung des Rechnungshofes hin wurden – im Sinne von Professionalisierung, Qualitätssteigerung, gleichmäßiger Auslastung, einheitlicher Rechtsprechung und Kostentransparenz – mit 1. Oktober 2020 die Disziplinarverfahren durch Einrichtung der Bundesdisziplinarbehörde beim Bundesministerium für Kunst, Kultur, öffentlichen Dienst und Sport konzentriert.