Rechnungshof

(Öffentliche) Unternehmen

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Ein wesentlicher Teil des Bruttoinlandsprodukts und der Beschäftigung in Österreich beruht auf staatseigenen und staatsnahen Unternehmen, die häufig in Versorgungs– und Infrastrukturbereichen tätig sind und für große Teile der Bevölkerung wichtige Aufgaben und Leistungen erbringen.

Professionelle Wahrnehmung der Eigentümerfunktion

Der Bundes Public Corporate Governance Kodex sollte u.a. die Rolle des öffentlichen Eigentümers bzw. des Anteilseigners klarer fassen. Der knappe Katalog der Eigentümerrechte und –pflichten enthält jedoch keine Standards für die Organisation und Wahrnehmung der Eigentümerfunktion. Handlungsbedarf sah der Rechnungshof insbesondere im Hinblick auf (vgl. Gewinnausschüttungen – Ziele und Vorgaben des Bundes TZ 6, TZ 8 ff., TZ 22):

  • die strategische Steuerung sowie eine zentrale oder jedenfalls gut koordinierte Wahrnehmung der Eigentümerfunktionen unter Bereitstellung (Bündelung) von fachkompetentem Personal,
  • Leitlinien zu den operativen Kernaufgaben des staatlichen Beteiligungsmanagements (Beteiligungsstrategie, –verwaltung und –controlling sowie Mandatsbetreuung),
  • Vorkehrungen zur Vermeidung potenzieller Rollen– und Interessenkonflikte, insbesondere durch klare Trennung von Organfunktionen (Aufsichtsrat, Aktionär, Gesellschafter) und operativen Eigentümeragenden, ferner durch organisatorische und personelle Trennung der Eigentümerfunktion von staatlichen Funktionen der Marktregulierung sowie schließlich Transparenz mit Bezug auf Eigentümerinteressen einerseits und allfällige Interessen als staatlicher Auftraggeber und Besteller von Gütern und Dienstleistungen andererseits.

Fehlende Eigentümerstrategien

Öffentliche Eigentümer (Bundesministerien, Landesregierungen) gaben ihren Unternehmen nicht immer strategische Ziele vor. Mitunter standen die (gemeinwirtschaftlichen) Ziele des öffentlichen Eigentümers in einem Spannungsverhältnis zur betriebswirtschaftlichen Tragfähigkeit des Unternehmens, oder es entsprach die Dauer der Strategiefindung nicht den Erfordernissen der Geschäftstätigkeit des Unternehmens (siehe auch Kapitel Energie: PEW Technik + Service GmbH TZ 16; Wien Energie GmbH TZ 7 bis TZ 9).

  • Historisch gewachsene Strukturen: Der Bund hielt seit Jahrzehnten eine Mehrheitsbeteiligung an einer Alpenstraßengesellschaft, die ihm finanzielle Verpflichtungen einbrachte. Das zuständige Ministerium gab der Gesellschaft keine Ziele vor. Letztere verfügte über keine Unternehmensstrategie, obwohl sich die Organe zur Einhaltung des Bundes Public Corporate Governance Kodex verpflichtet hatten (Villacher Alpenstrassen-Fremdenverkehrsgesellschaft m.b.H. TZ 9 bis TZ 11)
  • Fehlende Operationalisierung des gesetzlichen Auftrags: Für eine Bundesgesellschaft (Monopolverwaltung) bestanden – außer der Erwartung jährlicher Gewinnausschüttungen – keine Zielvorgaben des Eigentümers. Auch die Gesellschaft selbst verfügte weder über eine Unternehmensstrategie noch über operative Ziele sowie Indikatoren mit Bezug auf ihren gesetzlichen Auftrag (Strukturpolitik im Bereich der Tabaktrafiken). (Monopolverwaltung TZ 13)

Rollen– und Interessenkonflikte

Bei der Wahrnehmung der Eigentümerfunktion sowie an den Schnittstellen zwischen staatlichen und organrechtlichen Funktionen stellte der Rechnungshof in seinen Prüfungen regelmäßig Interessenkonflikte (Personen, Funktionen, Rollen) und Unvereinbarkeiten fest: (Gewinnausschüttungen – Ziele und Vorgaben des Bundes TZ 22; VERBUND – Anteilstausch (Asset Swap 2013) TZ 27 ff.; Wien Energie GmbH TZ 33)

  • Konflikte zwischen dienstrechtlicher und organrechtlicher Hierarchie: Die dienstrechtliche Hierarchie kehrte sich in der Wahrnehmung von Organfunktionen mitunter um. So etwa entlastete ein Dienstuntergebener (in der Funktion des Eigentümervertreters) in der Hauptversammlung den Aufsichtsrat, darunter auch seinen Dienstvorgesetzten (in der Funktion eines Aufsichtsrats).
  • Konflikte zwischen operativer Eigentümerfunktion und unabhängiger Aufsichtsfunktion: Auch die personelle Trennung von Eigentümerfunktionen (z.B. im Beteiligungsmanagement) und der unabhängig wahrzunehmenden Aufsichtsratsfunktion fand nicht immer Beachtung.
  • Mangelnde Trennung von Organfunktionen: Das Aufsichtsratsmitglied, das den Vorsitz in der Hauptversammlung innehatte, nahm zugleich auch die Rolle des Eigentümervertreters wahr. 
  • Konkurrenten im Aufsichtsrat: Einzelne Leitungsorgane (Vorstände) bzw. Aufsichtsräte öffentlicher Unternehmen nahmen – entgegen der C-Regel 45 des Österreichischen Corporate Governance Kodex – auch Leitungs– und Aufsichtsfunktionen in Konkurrenzunternehmen wahr. Dies beeinträchtigte die Diskussion strategischer Themen im Aufsichtsrat und konnte auch zu einem Sorgfaltsverstoß nach dem Aktiengesetz, aber auch nach anderen Normen, wie etwa dem Wettbewerbs– bzw. Kartellrecht führen.
  • Kein Cooling-Off (kollidierende Anschlusstätigkeit): Der vormalige Geschäftsführer einer großen Landesgesellschaft wechselte ohne Cooling off–Periode in den Aufsichtsratsvorsitz der Gesellschaft. Als Vorsitzender beurteilte er die Umsetzung der Zielvereinbarungen (und damit den Anspruch auf Bonuszahlungen) seiner Mit-Geschäftsführer im abgelaufenen Geschäftsjahr. An der Umsetzung einiger Ziele hatte er auch selbst mitgewirkt.

Öffentliche Unternehmen und öffentlicher Haushalt

Ein integraler Steuerungsansatz – vom Haushaltsvoranschlag über eine Strategie des Eigentümers für sein Beteiligungsportfolio bis hin zu dokumentierten strategischen Eigentümervorgaben an einzelne Unternehmen – fehlte auf Bundesebene weitgehend (Gewinnausschüttungen – Ziele und Vorgaben des Bundes TZ 19, TZ 21, TZ 24, TZ 29 bis TZ 31)

  • Eigentümervorgaben für Gewinnausschüttungen: Budgeterfordernisse waren in Jahren 2010 bis 2015 ein maßgeblicher Faktor für die „Dividendenpolitik“ des Bundes. Parameter und Kennzahlen, die zur Plausibilisierung der Angemessenheit von Gewinnausschüttungen dienen könnten, wie etwa Kapitalstruktur, Verschuldung und Liquiditätskennzahlen – fehlten häufig
  • Veranschlagung und Verbuchung von Finanzerträgen: Die Haushaltsgrundsätze der möglichst getreuen Darstellung der finanziellen Lage des Bundes sowie der Transparenz fanden bei der Veranschlagung von Gewinnausschüttungen von Unternehmen des Bundes nur ungenügend Beachtung. Die Höhe der veranschlagten Gewinnausschüttungen ergab sich oft auf Basis nicht näher begründeter, kaum dokumentierter Zusagen von Mitgliedern der Bundesregierung.
    Auch die fehlerhafte Verbuchung von Finanzerträgen aus Dividenden im Ergebnishaushalt beeinträchtigte in mehreren Fällen die Budgetwahrheit.
  • Beteiligungscontrolling und Beteiligungsberichterstattung: Das Finanz- und Beteiligungscontrollings des Bundes könnte hinsichtlich Informationsgehalt, Aussagekraft und Steuerungsrelevanz weiter verbessert werden. Die Berichte an den Nationalrat wiesen Differenzen auf (Stichtage, Umfang, Methodik), welche die Vergleichbarkeit und Nachvollziehbarkeit der Berichterstattung an den Nationalrat einschränkten. (siehe auch Beteiligungen des Bundes)