(Öffentliche) Unternehmen

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Ein wesentlicher Teil des Bruttoinlandsprodukts und der Beschäftigung in Österreich beruht auf staatseigenen und staatsnahen Unternehmen, die häufig in Versorgungs- und Infrastrukturbereichen tätig sind und für große Teile der Bevölkerung wichtige Aufgaben und Leistungen erbringen.

Professionelle Wahrnehmung der Eigentümerfunktion

Die Corporate Governance Regelwerke der Gebietskörperschaften sollten insbesondere auch die Rolle des öffentlichen Eigentümers beziehungsweise Anteilseigners klarer fassen. Der knappe Katalog der Eigentümerrechte und -pflichten des Bundes Public Corporate Governance Kodex enthält keine Standards für die Organisation und Wahrnehmung der Eigentümer­funktion. (Gewinnausschüttungen – Ziele und Vorgaben des Bundes) Handlungsbedarf sah der Rechnungshof insbesondere im Hinblick auf:

  • die strategische Steuerung sowie eine zentrale, jedenfalls aber gut koordinierte Wahrnehmung der Eigentümerfunktionen durch fachkompetentes Personal,
  • Leitlinien zu den operativen Kernaufgaben des staatlichen Beteiligungsmanagements (Beteiligungsstrategie, -verwaltung und -controlling sowie Mandatsbetreuung),
  • Vorkehrungen zur Vermeidung potenzieller Rollen- und Interessenkonflikte.

Fehlende Eigentümerstrategien

Öffentliche Eigentümer (zum Beispiel Bundesministerien, Landesregierungen) gaben ihren Unternehmen nicht immer strategische Ziele vor. Mitunter standen die (gemeinwirtschaftlichen) Ziele des öffentlichen Eigentümers in einem Spannungsverhältnis zur betriebswirtschaftlichen Tragfähigkeit des Unternehmens, oder es entsprach die Dauer der Strategiefindung nicht den Erfordernissen der Geschäftstätigkeit des Unternehmens. (siehe auch Kapitel Energie in den Kernaussagen und die dort angeführten Berichte des Rechnungshofes: PEW Technik + Service GmbH; Wien Energie GmbH

  • Historisch gewachsene Strukturen: Der Bund hielt seit Jahrzehnten eine Mehrheitsbeteiligung an einer Alpenstraßengesellschaft, die ihm finanzielle Verpflichtungen einbrachte. Das zuständige Ministerium gab der Gesellschaft keine Ziele vor. Letztere verfügte über keine Unternehmensstrategie, obwohl sich die Organe zur Einhaltung des Bundes Public Corporate Governance Kodex verpflichtet hatten. (Villacher Alpenstrassen-Fremdenverkehrsgesellschaft m.b.H. )
  • Fehlende Operationalisierung des gesetzlichen Auftrags: Für eine Bundesgesellschaft (Monopolverwaltung) bestanden – abgesehen von jährlich erwarteten Gewinnausschüttungen – keine Zielvorgaben des Eigentümers. Auch die Gesellschaft selbst verfügte weder über eine Unternehmensstrategie noch über operative Ziele sowie Indikatoren mit Bezug auf ihren gesetzlichen Auftrag (Strukturpolitik im Bereich der Tabaktrafiken). (Monopolverwaltung GmbH)

Rollen- und Interessenkonflikte

Bei der Wahrnehmung der Eigentümerfunktion sowie an den Schnittstellen zwischen staatlichen und organrechtlichen Funktionen wäre auf Interessenkonflikte (Personen, Funktionen, Rollen) und Unvereinbarkeiten zu achten. (Gewinnausschüttungen – Ziele und Vorgaben des Bundes; VERBUND AG – Anteilstausch (Asset Swap 2013); Wien Energie GmbH; Ökostromförderung am Beispiel Windkraft und Photovoltaik) Der Rechnungshof stellte häufig folgende Probleme fest:

  • Konflikte zwischen dienstlicher und organrechtlicher Funktion: Es widersprach der dienstlichen Hierarchie, wenn ein Dienstuntergebener (in Vertretung des Eigentümervertreters) in der Hauptversammlung den Aufsichtsrat entlastete, darunter seinen Dienstvorgesetzten (der die Funktion eines Aufsichtsrats ausübte).
  • Konflikte zwischen Eigentümeragenden und Aufsichtsfunktion: Die Trennung von weisungsgebundenen, operativen Eigentümeraufgaben (etwa im Rahmen der Beteiligungsverwaltung) von der weisungsfreien Wahrnehmung einer Aufsichtsratsfunktion wurde nicht immer beachtet.
  • Interessenkonflikte durch Mehrfachfunktionen: Die Funktionstrennung zwischen dem zu entlastenden Organ und dem die Entlastung erteilenden Gremium bestand nicht, wenn der Aufsichtsrat und die Hauptversammlung personenident besetzt waren. Wie der Rechnungshof in einem Fall feststellte, genehmigten die Mitglieder der Hauptversammlung die von ihnen selbst (als Mitglieder des Aufsichtsrats) er­stellten Berichte über die Jahresabschlüsse, erteilen sich selbst und dem Vorstand die Ent­lastung und wählten sich selbst wieder in den Aufsichtsrat. 
  • Konkurrenten im Aufsichtsrat: Vorstände beziehungsweise Aufsichtsräte öffentlicher Unter­nehmen nahmen – entgegen der C-Regel 45 des Österreichischen Corporate Gover­nance Kodex – auch Leitungs- und Aufsichtsfunktionen in Konkurrenzunternehmen wahr. Dies beeinträchtigte die Diskussion strategischer Themen im Aufsichtsrat und konnte auch zu einem Sorgfaltsverstoß nach dem Aktiengesetz sowie nach anderen Normen, etwa dem Wettbewerbs- beziehungsweise Kartellrecht, führen.
  • Cooling-off bei kollidierender Anschlusstätigkeit: Der Geschäftsführer einer großen Landesgesellschaft wechselte ohne Cooling-off-Periode in den Aufsichts­ratsvorsitz der Gesellschaft. Als Vorsitzender beurteilte er die Umsetzung der Zielvereinbarungen (und damit den Anspruch auf Bonuszahlungen) seiner Mit-Geschäftsführer im abgelaufenen Geschäftsjahr. An der Umsetzung einiger Ziele hatte er auch selbst mitgewirkt.

Öffentliche Unternehmen und öffentlicher Haushalt

Es sollte ein integraler Steuerungsansatz – vom Haushaltsvoranschlag über die strategische Betrachtung des gesamten Beteiligungsportfolios bis hin zu dokumentierten strategischen Eigentümervorgaben an einzelne Unternehmen – verfolgt werden. Wie der Rechnungshof feststellte, waren die Voraussetzungen dafür auf Bundesebene weitgehend vorhanden, in der praktischen Umsetzung bestand jedoch Verbesserungsbedarf.  (Gewinnausschüttungen – Ziele und Vorgaben des Bundes; Unternehmen des Bundes)

  • Gesamthaftes strategisches Controlling: Eine über das berichtete Geschäftsjahr hinausgehende mehrjährige Vorschau zur Steuerung der Unternehmen des Bundes und ein dezentrales strategisches Controlling der zustän­digen Ministerien nach bundesweit verbindlichen Vorgaben fehlten. Der Bund legte seine übergeordneten mittel- und längerfristigen Zielvorgaben für die Unternehmen nicht offen; dies erschwerte die Überprüfung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben.
  • Eigentümervorgaben für Gewinnausschüttungen: Budgeterfordernisse bestimm­ten in den Jahren 2010 bis 2015 die „Dividendenpolitik“ des Bundes. Der Rechnungshof empfahl, die Ange­messenheit von Gewinnausschüttungen anhand von Parametern und Kennzah­len, etwa zur Kapitalstruktur, Verschuldung und Liquidität, zu plausibilisieren.
  • Veranschlagung und Verbuchung von Finanzerträgen: Die Haushaltsgrundsätze der möglichst getreuen Darstellung der finanziellen Lage des Bundes und der Trans­parenz wurden bei der Veranschlagung von Gewinnausschüttungen und Verbuchung von Finanzerträgen aus Dividenden im Ergebnishaushalt zu wenig beachtet. 
  • Beteiligungscontrolling und Beteiligungsberichterstattung: Das Finanz- und Beteiligungscontrolling des Bundes könnte hinsichtlich Informationsgehalt, Aussagekraft und Steuerungsrelevanz weiter verbessert werden. Die Berichte an den Nationalrat wiesen Differenzen auf (Stichtage, Umfang, Methodik), welche die Vergleichbarkeit und Nachvollziehbarkeit erschwerten.