Inhalt druckenAllgemeines und Begriffsbestimmung
Allgemeines
1. Bankwesen in Österreich
Die Rahmenbedingungen für Banken in Österreich haben sich seit Inkrafttreten von „Basel II“ am 1. Jänner 2007 grundlegend geändert. Mit der Umsetzung der neuen Eigenkapitalvereinbarung auf EU-Ebene wurde die Berechnung des Eigenmittelerfordernisses für das Kredit- und das Marktrisiko sowie des nunmehr explizit berücksichtigten operationalen Risikos auf eine neue Grundlage gestellt. Ziel ist, eine angemessene Eigenkapitalausstattung von Instituten zu sichern und einheitliche Wettbewerbsbedingungen sowohl für die Kreditvergabe als auch für den Kredithandel zu schaffen. Anlässlich der Vorbreitungen der Banken auf Basel II war der RH bei seinen Gebarungsüberprüfungen (Reihe Kärnten 2003_4 und Reihe Vorarlberg 2005_1) auch mit der Analyse von Risikomanagementsystemen befasst.
In aktuellem Zusammenhang unterstreicht der von der US-amerikanischen Subprimekrise verursachte Vertrauensverlust auf den Finanzmärkten die Notwendigkeit von effektiven und verlässlichen Risikoeinschätzungsverfahren durch Kreditinstitute.
Auf europarechtlicher Ebene stand zuletzt ein Teil des österreichischen öffentlichen Bankensektors, die Landeshypothekenbanken, im Mittelpunkt der Auseinandersetzung zwischen der Europäischen Kommission und der Republik Österreich.
Wesentlich war dabei die Frage, ob die für diese Bankengruppe geltende Gewährträgerhaftung der Länder eine unzulässige Wettbewerbsverzerrung im Sinne des Artikels 87 des EU-Vertrages darstelle. Diese Haftung würde zu einer positiven Beurteilung der Bankengruppe in Form von äußerst guten langfristigen Ratings auf dem Kapitalmarkt führen. Diese Auseinandersetzung wurde am 1. April 2003 in Form einer „Verständigung“ zwischen der Europäischen Kommmission und der Republik Österreich durch Abschaffung der Gewährträgerhaftung unter gleichzeitiger Einräumung von Übergangslösungen beigelegt.
Seitdem unterscheidet sich die Beziehung zwischen dem öffentlichen Eigentümer und der Landeshypothekenbanken im Sinne des EU-Rechts nicht mehr von einer Eigentümerbeziehung nach marktwirtschaftlichen Grundsätzen.
2. Finanzmarktaufsicht
2.1. Vorgeschichte
Der Rechnungshof (RH) hat Maßnahmen der staatlichen Aufsicht des Finanzmarktes im Hinblick auf deren volkswirtschaftliche Bedeutung mehrmals schwerpunktmäßig überprüft.
In Weiterverfolgung einer bereits 1993 vorgenommenen Überprüfung in diesem Bereich führte der RH im Jahr 1999 eine Gebarungsüberprüfung betreffend die Bankenaufsicht beim Bundesministerium für Finanzen (BMF), der Oesterreichischen Nationalbank (OeNB) und der damaligen Bundes-Wertpapieraufsicht durch.
In seinem diesbezüglichen Bericht vom April 2001, Reihe Bund 2001/1, stellte der RH im Wesentlichen fest, dass das BMF zwar die Empfehlungen des RH aus dem Jahr 1993 zu einem großen Teil umgesetzt hatte. Allerdings sei das System der Bankenaufsicht durch die Einbindung mehrerer Stellen, durch eine weitläufige Kompetenzstreuung und durch Schwierigkeiten bei der Zusammenarbeit dieser Stellen gekennzeichnet. Der Personalzuwachs bei der Bankenaufsicht habe mit der Aufgabenvermehrung nicht Schritt gehalten. Das Bankenanalysesystem der Oesterreichischen Nationalbank, das auf den vom Bankprüfer zu prüfenden Meldungen basierte, habe im Fall einer Aufsehen erregenden Bankeninsolvenz (Rieger Bank AG) keine risikorelevanten Abweichungen angezeigt.
Zur Stärkung der Wirksamkeit des bestehenden Systems der Bankenaufsicht gab der RH mehrere Empfehlungen ab, insbesondere:
die Anzahl der in die Bankenaufsicht eingebundenen Stellen zu verringern,
die Durchsetzbarkeit aufsichtsbehördlicher Maßnahmen zu verbessern,
bei den Anforderungsprofilen für Geschäftsleiter strengere Maßstäbe anzulegen,
eine Information des Aufsichtsrates durch die Bankenaufsicht über bevorstehende und getroffene aufsichtsbehördliche Maßnahmen zu erwägen,
die Bankprüfer im Hinblick auf ihre wesentliche Mitwirkungsfunktion bei der Bankenaufsicht strengeren Anforderungen zu unterwerfen (ua. Rotation der Bankprüfer),
der Bankenaufsicht verstärkte Mitwirkungsrechte bei der Auswahl der Bankprüfer einzuräumen,
Prüfungen an Ort und Stelle auf der Grundlage eines Zufallsauswahlmodells vermehrt durchzuführen und
die Schulung, insbesondere für neu bestellte Staatskommissäre, weiter zu intensivieren.
Der RH zeigte dabei Vor- und Nachteile der in Diskussion stehenden Varianten einer Ausgliederung der Bankenaufsicht auf.
Der Rechnungshofausschuss des Nationalrates hat den gegenständlichen Sonderbericht, der dem Ausschuss am 10. Mai 2001 zugewiesen worden war, in seinen Sitzungen am 1. Juni und 19. September 2001 behandelt.
2.2. Reform der Finanzmarktaufsicht
Am 1. April 2002 nahm die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) als unabhängige Behörde den operativen Betrieb auf der Grundlage des Finanzmarktaufsichtsbehördengesetz (FMABG) auf. Dieses Gesetz wurde nach langen Diskussionen über die Errichtung einer integrierten Allfinanzaufsicht im Jahr 2001 beschlossen. Die Reform erfolgte durch die Vereinigung der im BMF und in der Bundeswertpapieraufsicht (BWA) bestehenden Aufsichtsaufgaben und Ressourcen in einer neuen Finanzmarktaufsichtsbehörde in Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt. Des Weiteren kam es zur Änderung der aufsichtsrechtlichen Verfahrensbestimmungen, um raschere und effektivere Aufsichtsmaßnahmen zu ermöglichen.
Das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 12. Dezember 2001 entzog indirekt der FMA die gesetzliche Grundlage, weil im FMABG eine Überschreitung der verfassungsrechtlichen Grenzen für die Betrauung ausgegliederter Einrichtungen gesehen wurde. Deshalb wurde das Gesetz im März 2002 durch einen grundlegenden parlamentarischen Abänderungsantrag überarbeitet, der im Plenum mit den Stimmen aller im Nationalrat vertretenen Parteien angenommen wurde. Darin wurde die FMA als unabhängige Aufsichtsbehörde unter parlamentarischer Kontrolle nach internationalen Vorbildern weisungsfrei gestaltet und verfassungsgesetzlich abgesichert. Gleichzeitig wurde die Zusammenarbeit der FMA und der Oesterreichischen Nationalbank (OeNB) in der Bankenaufsicht auf gesetzliche Basis gestellt.
Die Reformnotwendigkeit der alten Struktur der Finanzmarktaufsicht ergab sich einerseits durch veränderte, internationale regulatorische Rahmenbedingungen. Hierzu sind insbesondere die Basler Kerngrundsätze für eine wirksame Bankenaufsicht und die sich in Vorbereitung befindlichen neuen, differenzierten Eigenkapitalbestimmungen (Basel II) zu zählen. Auf der anderen Seite bedürfen die zunehmende Globalisierung der Finanzmärkte einer Erweiterung der Prüfungs- und Aufsichtstätigkeit und einer verstärkten internationalen Kooperation der Aufsichtsbehörden. Zudem stellen neue Entwicklungen in der Finanzwelt wie die steigende Komplexität von Finanzdienstleistungen, die zunehmende Verflechtung der beaufsichtigten Unternehmen und die Unternehmensfusionen und Verschmelzung von Banken-, Wertpapier- und Versicherungsdienstleistungen (Finanzkonglomerate) die Finanzmarktaufsicht vor neue Herausforderungen.
Die Neuordnung der österreichischen Finanzmarktaufsicht im FMAG (Finanzmarktaufsichtsgesetz) sieht eine funktionale Gliederung vor, die sich an den Kernfunktionen des Finanzsystems orientiert, die institutionelle Ausgestaltung des Finanzsystems spielte dabei eine untergeordnete Rolle. Damit wurde die sektorale Segmentierung und Beschränkung der bisherigen Aufsicht überwunden und eine bedeutende Kosteneinsparung durch eine einheitliche Behörde erzielt. Weiters ist die neue Aufsicht sektorneutral und stellt damit gleiche Wettbewerbsbedingungen für den österreichischen Finanzmarkt sicher. Alle Aufsichtsbereiche wie Banken-, Versicherungs-, Pensionskassen- und Wertpapieraufsicht wurden in der FMA gebündelt. Zur Verbesserung der Durchsetzbarkeit von Aufsichtsmaßnahmen wurde die FMA mit Verwaltungsstrafkompetenz, Verordnungserlassungsrecht und der Kompetenz zur Vollstreckung der von ihr zu erlassenen Bescheide ausgestattet. Die Organe der FMA sind der Vorstand und der Aufsichtsrat. Die zwei Vorstandsdirektoren werden für drei bzw. bei der Wiederbestellung für fünf Jahre vom Bundesminister für Finanzen und der OeNB vorgeschlagen. Der Aufsichtsrat besteht aus acht Mitgliedern, von denen sechs ebenfalls vom Bundesminister für Finanzen und der OeNB nominiert werden. Zwei weitere kooptierte Mitglieder werden von der Wirtschaftskammer vorgeschlagen. Der Aufsichtsrat ist für die Überwachung der Geschäftsführung der FMA zuständig. Der Vorstand der FMA muss für bestimmte Agenden die Zustimmung des Aufsichtsrates einholen. Zur Förderung der Zusammenarbeit, des Meinungsaustausches und der Beratung in Belangen der Finanzmarktaufsicht wurde ein Finanzmarktkomitee beim Bundesminister für Finanzen eingerichtet, es stellt aber kein Organ der FMA dar.
Die FMA muss dem Finanzausschuss des Nationalrates und dem BMF einen Bericht über das abgelaufene Kalenderjahr erstatten. In diesem Bericht sind insbesondere ein Überblick über die aufsichtliche Tätigkeit und über die Lage der Finanzwirtschaft aufzunehmen. Wie schon früher im Bereich der Versicherungs- und Wertpapieraufsicht, werden nun in allen Aufsichtsbereichen die Kosten zum überwiegenden Teil von den Beaufsichtigten selbst getragen. Die Republik Österreich leistet pro Geschäftsjahr einen Zuschuss von 3,5 Mill. EUR, und der FMA ist aufgetragen, mit größter Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu operieren.
Durch die Reform aus dem Jahr 2001 traten folgende Neuerungen in Kraft:
Trotz der Errichtung der FMA als hoheitliche Allfinanzaufsichtsbehörde wurde die OeNB in die Finanzmarktaufsicht im Bankenbereich verstärkt eingebunden. So wurde die verpflichtende Beauftragung der OeNB mit Vor-Ort-Prüfungen bei Banken im Bereich von Markt- und Kreditrisiken gesetzlich verankert. Außerdem wurde im Bankwesengesetz (BWG) die Möglichkeit festgeschrieben, die OeNB auch noch mit darüber hinausgehenden Prüfungen zu beauftragen. Die gegenseitige Information und Absicherung des erforderlichen Wissenstandes wurde durch die fakultative Teilnahme der Mitarbeiter beider Institutionen an den Vor-Ort-Prüfungen gesichert. Die Mitwirkung der OeNB in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der Bankenaufsichtsbehörden wurde gestärkt. Auch die im BWG enthaltenen Verpflichtungen zur Einholung von Gutachten (Marktrisiko) durch die OeNB blieben bestehen. Schließlich wurde das bestehende System der Meldeerhebung und -verarbeitung durch die OeNB im Bankenbereich weitergeführt.
Der RH überprüfte zuletzt Ende 2006 die Gebarung der FMA mit den Schwerpunkten der Aufgabenteilung zwischen der FMA und der OeNB, der Strategie, der Organisation und der Personalentwicklung der FMA, der Instrumente der Banken– und Wertpapieraufsicht sowie der Markt– und Börseaufsicht (s. dazu Reihe Bund 2007_10_3). Weiters überprüfte der RH die Gebarung der OeNB hinsichtlich der Mitwirkung an der Bankenaufsicht sowie die Gebarung des BMF hinsichtlich der Rechtsaufsicht über die FMA. Ziel der Gebarungsüberprüfung war es, die Errichtung der neuen Allfinanzaufsichtsbehörde FMA zu evaluieren und auf die Effizienz der Aufgabenerfüllung hin zu überprüfen. Weiters sollten auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse Vorschläge für die Gestaltung der neuen Struktur der Finanzmarktaufsicht in Österreich erarbeitet werden. In die Überprüfung wurde auch die Umsetzung von früheren Empfehlungen des RH einbezogen (Reihe Bund 2001/1 Seiten 65 ff). In diesem Rahmen prüfte der RH mit Schwerpunkt die Anwendung der Aufsichtsinstrumente in den Bereichen Banken- und Wertpapieraufsicht.
In diesem Bericht erachtete der RH zusammenfassend das mit der Errichtung der Finanzaufsichtsbehörde verfolgte Ziel – Optimierung der organisatorischen Abläufe im Sinn einer integrierten Aufsichtsführung über den gesamten Finanzmarkt – noch nicht als erfüllt. Systemische Schwächen und zum Teil fehlende Effizienz der Aufsichtsinstrumente hätten die Wirkung der integrierten Aufsichtsbehörden eingeschränkt.
Nicht zufrieden stellend seien die Kooperation zwischen Finanzmarktaufsichtsbehörde und OeNB, die Bereiche Analyse, Vor-Ort-Prüfungen und Mitwirkung bei internationalen Angelegenheiten. Eine Konzentration der Aufsichtsbereiche in einer Institution wäre vorteilhaft. Der Einsatz personeller Ressourcen, vor allem bei operativen Aufsichtsleistungen, wäre verbesserungsfähig.
Die in dem angeführten Bericht abgegebenen Empfehlungen des RH bilden den Schwerpunkt der Kernaussagen zum Thema Banken und Finanzmarktaufsicht.
Mit 1. Jänner 2008, BGBl I Nr. 108/2007, traten folgende Neuerungen, basierend auch auf den Empfehlungen des RH, in Kraft:
Die Aufgabenverteilung zwischen FMA und OeNB wurde klarer konstruiert, wobei am Modell einer unabhängigen Allfinanzaufsicht festgehalten wurde; eine organisatorische Zusammenführung und Konzentration der bankaufsichtlichen Zuständigkeiten von FMA und OeNB erfolgte jedoch nicht. Vor-Ort-Prüfungen im Bankenbereich kommen seither ausschließlich der OeNB zu; die Prüfungen erfolgen auf Basis eines Prüfplans und auch (wenngleich nicht notwendigerweise) im Auftrag der FMA; Prüfkompetenzen der FMA wurden dabei jedoch nicht beeinträchtigt. Die behördliche Aufsicht verblieb bei der FMA. Die Zuordnung der Analysetätigkeit und die diesbezüglichen gegenseitigen Informationsrechte wurden nunmehr klar geregelt, wobei eine Konzentration auf die jeweiligen Kernkompetenzen dieser beiden Institutionen eine bessere Ressourcennutzung und Effizienz ermöglicht. Die OeNB erhielt auch Gutachterstellung im Bewilligungsverfahren für den fortgeschrittenen Modellansatz für das operationelle Risiko. Auch wurden Kontrollbereiche, die bei anderen Institutionen angesiedelt sind, verbessert: Berichtspflichten zwischen interner Revision, Aufsichtsratsvorsitzenden und Aufsichtsrat sowie qualitative Anforderungen an Aufsichtsratsvorsitzende wurden für Kreditinstitute und Versicherungsunternehmen erweitert; das Institut der Staatskommissäre wurde auf größere Banken konzentriert.
Im Rahmen der Gesetzesbegutachtung anerkannte der RH weitgehend die Neuregelung, merkte aber an, dass eine bestmögliche Nutzung der Ressourcen und eine effiziente Organisation der Bankaufsicht durch die organisatorische Zusammenführung und die Konzentration der bankaufsichtlichen Aufsichtsbereiche von FMA und OeNB sichergestellt werden würde. Auch würden mit der Novelle mehrere andere aufsichtsrelevante Themen, wie die Reform betreffend die Tätigkeit der Staatskommissäre und der Bankprüfer, noch nicht zur Gänze erfüllt und das Problem der Beteiligung von Banken und Versicherungen an der OeNB nicht gelöst.
(Quellen:
Reihe Bund 2007_10_3, S. 3ff
Reihe Vorarlberg 2005/1
Reihe Bund 2001/1, S. 65 ff
Bericht des RH-Ausschusses betreffend den Sonderbericht des RH über die Bankenaufsicht (III-92 dB), 758 dB, XXI. GP, 19.9.2001)
Bericht des Finanzausschusses über die Regierungsvorlage, 313 dB, XXIII. GP, 29. 11. 2007)
Begriffsbestimmung
1. Finanzmarktaufsicht:
Zur Finanzmarktaufsicht zählt nach dem Finanzmarktaufsichtsbehördengesetz – FMABG die (hoheitliche) Durchführung der Banken-, Versicherungs-, Wertpapier- und Pensionskassenaufsicht.
2. Finanzmarktaufsichtsbehörde:
Die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) ist die mit dem FMABG eingerichtete, mit der Durchführung der Finanzmarkaufsicht betraute weisungsfreie Anstalt öffentlichen Rechts.
3. Bankenaufsicht:
Zur Bankenaufsicht zählen die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben und die Befugnisse, die im Bankwesengesetz sowie in weiteren taxativ aufgezählten Bundesgesetzen geregelt sind. Inhaltlich sind davon insbesondere die Konzessionierung von Kreditinstituten, die laufende Aufsicht über Kredit– und Finanzinstitute sowie Veranlagungsgemeinschaften, das Meldewesen, die Analysetätigkeit sowie die Vor–Ort–Prüfungen umfasst. Bei der Aufsichtstätigkeit hat die FMA auf das volkswirtschaftliche Interesse an einem funktionsfähigen Bankwesen und an der Stabilität des Finanzmarktes Bedacht zu nehmen sowie darauf zu achten, dass die Kreditinstitute ihre Verpflichtungen gegenüber ihren Gläubigern erfüllen.
4. Wertpapieraufsicht
Zu den Aufgaben im Bereich der Wertpapieraufsicht gehören insbesondere die Markt– und Börseaufsicht, die Überwachung der Meldepflichten von Kreditinstituten, die Emittentenaufsicht, die Konzessionierung und die laufende Aufsicht über die Wertpapierdienstleistungsunternehmen (WPDLU) sowie die Aufsicht über die Einhaltung der Wohlverhaltensregeln (= Verpflichtung zur bestmöglichen Wahrung der Kundeninteressen bei der Veranlagung von Kundenvermögen) und der Compliancevorschriften (d.s. innerbetriebliche Vorschriften der FMA, welche die Informationsweitergabe steuern und die missbräuchliche Verwendung oder Weitergabe von Insiderinformationen sowie mögliche Interessenskonflikte verhindern sollen).
(Quelle: Reihe Bund 2007_10_3, TZ 29, S. 93)